文化和旅游市場信用管理邁入法治化新階段

通過信用管理提升市場監(jiān)管能力，是我國近年來市場監(jiān)管領(lǐng)域的重大創(chuàng)新。文化和旅游市場作為中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，從業(yè)人員眾多、涉及領(lǐng)域廣泛，關(guān)系到人民群眾切身利益，也關(guān)系到國家形象。

近日，文化和旅游部公布《文化和旅游市場信用管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》不是對原有規(guī)范性文件的簡單編纂，而是運用法治思維，堅持法治原則，根據(jù)民法典、個人信息保護(hù)法、旅行社條例等法律法規(guī)，對文化和旅游市場信用管理體制進(jìn)行升級?！兑?guī)定》的出臺標(biāo)志著文化和旅游市場信用管理工作邁入法治化新階段。

一是堅持依法行政，堅決杜絕“法外施罰”“新增處罰”。通過信用管理提升市場監(jiān)管能力，主要是通過信用管理措施發(fā)揮效力，但也要避免“法外施罰”“新增處罰”的嫌疑，不能破壞立法法等確立的法律秩序。因此，《規(guī)定》堅持依法行政，確保所有信用管理措施不擴(kuò)大法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的適用范圍、不加重法律法規(guī)給相對人設(shè)定的義務(wù)或懲戒力度，原原本本地落實法律法規(guī)的具體條文規(guī)定，堅決杜絕“法外施罰”“新增處罰”。比如，《規(guī)定》第十八條第八項規(guī)定：“因被吊銷或者撤銷娛樂經(jīng)營許可證而被認(rèn)定為嚴(yán)重失信主體的，其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人5年內(nèi)不得擔(dān)任娛樂場所的法定代表人、負(fù)責(zé)人”。這條規(guī)定源于《娛樂場所經(jīng)營管理條例》第五十三條：“娛樂場所因違反本條例規(guī)定，被吊銷或者撤銷娛樂經(jīng)營許可證的，自被吊銷或者撤銷之日起，其法定代表人、負(fù)責(zé)人5年內(nèi)不得擔(dān)任娛樂場所的法定代表人、負(fù)責(zé)人”。這并不意味著《規(guī)定》新設(shè)了一種懲戒措施或行政處罰。因為即使沒有信用管理措施，娛樂場所法定代表人和負(fù)責(zé)人因違反《娛樂場所經(jīng)營管理條例》被吊銷或者撤銷娛樂經(jīng)營許可證的，也要承擔(dān)為期5年的限制從業(yè)義務(wù)。

從這個角度看，信用管理措施并非新作出行政處罰決定，而是保障行政處罰決定落地見效的重要機(jī)制，這一點應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握。

二是堅持正當(dāng)程序，切實保障相對人陳述、申辯等程序性權(quán)利?！兑?guī)定》堅持正當(dāng)程序原則，為信用管理設(shè)定了一套行政程序，切實保障相對人陳述、申辯等程序性權(quán)利，避免信用管理機(jī)構(gòu)恣意作出對相對人不利的決定。比如，《規(guī)定》要求文化和旅游主管部門將市場主體和從業(yè)人員認(rèn)定為嚴(yán)重失信主體時“應(yīng)當(dāng)向文化和旅游市場主體和從業(yè)人員送達(dá)《嚴(yán)重失信主體認(rèn)定告知書》，載明認(rèn)定理由、依據(jù)、懲戒措施和當(dāng)事人享有的陳述、申辯權(quán)利……陳述、申辯理由被采納的，不認(rèn)定為嚴(yán)重失信主體”。

《規(guī)定》還要求“當(dāng)事人在被告知的10個工作日內(nèi)有權(quán)向認(rèn)定部門提交書面陳述、申辯及相關(guān)證明材料……認(rèn)定部門應(yīng)當(dāng)在15個工作日內(nèi)給予答復(fù)。陳述、申辯理由被采納的，不認(rèn)定為嚴(yán)重失信主體”。此外，認(rèn)定市場主體或從業(yè)人員為失信主體的，“應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出具《嚴(yán)重失信主體認(rèn)定決定書》并送達(dá)”。認(rèn)定部門“作出準(zhǔn)予信用修復(fù)或者不予信用修復(fù)的決定，不予信用修復(fù)的應(yīng)當(dāng)說明理由”等。這些程序性規(guī)定都是正當(dāng)程序原則的體現(xiàn)，對保護(hù)市場主體和從業(yè)人員的權(quán)利十分重要，是體現(xiàn)信用管理工作法治化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三是堅持便民高效，努力在管理中體現(xiàn)服務(wù)理念。信用管理工作法治化不僅要求信用管理工作活動不違法，還要求信用管理工作體現(xiàn)為民服務(wù)理念。在信用管理工作中，即使將極少數(shù)市場主體和從業(yè)人員納入失信主體管理，目的也是清除“害群之馬”，進(jìn)而維護(hù)大多數(shù)市場主體和從業(yè)人員的利益，維護(hù)廣大消費者的利益，為廣大市場主體和從業(yè)人員以及消費者服務(wù)。

因此，《規(guī)定》堅持便民高效，努力在信用管理中踐行為民服務(wù)。比如《規(guī)定》明確“公民、法人和其他組織有權(quán)查詢與自身相關(guān)的信用信息，文化和旅游主管部門應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)為查詢提供便利”“公民、法人和其他組織認(rèn)為自己的信用信息有誤時，有權(quán)向認(rèn)定部門申請更正相關(guān)信息。認(rèn)定部門應(yīng)當(dāng)在收到實名提交的書面更正申請之日起5個工作日內(nèi)作出是否更正的決定”。對被列入失信主體名單的少數(shù)市場主體和從業(yè)人員，《規(guī)定》要求信用管理機(jī)構(gòu)在“認(rèn)定為失信主體的依據(jù)被撤銷或者變更，不符合認(rèn)定為失信主體標(biāo)準(zhǔn)的”或“因為政策變化或者法律法規(guī)修訂，已經(jīng)不適宜認(rèn)定為失信主體的”等情形下主動實施信用修復(fù)，主動服務(wù)失信主體，主動為被列入失信主體的市場主體和從業(yè)人員恢復(fù)信用，最大限度地保障失信主體合法權(quán)益。

四、堅持審慎適度，對積極整改的輕微失信主體免于認(rèn)定。法治的初心和使命不是讓違法受罰的人越多越好，而是通過法律手段最大限度地維護(hù)秩序、勸人向善。在更高層次上堅持法治原則，就是要求信用管理堅持審慎適度原則，不能為了認(rèn)定失信主體而開展信用管理工作。要充分認(rèn)識到信用管理工作只是一個工具，這個工具的目的是促使文化和旅游市場各類市場主體和從業(yè)人員依法合規(guī)經(jīng)營從業(yè)。

為此，《規(guī)定》新設(shè)了對積極整改的輕微失信主體免于認(rèn)定制度，具體規(guī)定“符合輕微失信主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，在作出決定前，經(jīng)文化和旅游主管部門約談督促，改正違法行為、履行賠償補(bǔ)償義務(wù)、挽回社會不良影響的，可以不認(rèn)定為輕微失信主體”。這條規(guī)定是本次文化和旅游市場信用管理立法的重要創(chuàng)新之一